Basel III: Suche nach dem Kompromiss

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Basel III: Dass Eigenkapitalbasis und Liquiditätsvorschriften für Banken regulatorisch gestärkt werden müssen, darüber gibt es kaum Dissens. Die konkrete Umsetzung ist aber von vielen Kontroversen geprägt.

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Die aktuelle Online-Ausgabe (2/2012) von „Institutional Money.com – Das Portal für institutionelle Investoren“ befasst sich mit diesem Thema:

Angesichts der Länge und Breite der Diskussion, die darüber geführt wurde und wird, könnte man fast vergessen, wofür das Megaregelwerk Basel III ursprünglich gedacht war: Das Ziel besteht darin, Banken möglichst weltweit so zu regulieren, dass das Finanzsystem stabilisiert und gleichzeitig eine Kreditverknappung vermieden wird. So hat es der Basler Ausschuss der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) geplant. In Kraft treten soll dieses Regelwerk, das in der Europäischen Union mit Umsetzung der Capital Requirements Directive (CRD) IV erfolgt, in Teilschritten ab 2013, und bis zum 1. Januar 2019 sollte es dann voll ausgerollt sein. Die Finanzkrise hat zwar klar bewiesen, dass das globale Bankensystem nicht ausreichend mit qualitativ hochwertigem Eigenkapital ausgestattet ist, aber der Weg zu ­einem europäischen Regelwerk ist alles andere als unkompliziert. Und schon die vorab durchgeführten Stresstests und Prüfungen durch die in London ansässige Regulierungsbehörde European Banking Autho­rity (EBA) sorgten für reichlich Diskussionsstoff.

Drei Bereiche gestalten sich als besonders diffizil: erstens das Tempo, zweitens das Finden einheit­licher Regeln sowie drittens die ­Definition, wie viel Eigenkapital ­benötigt und was genau als Eigen­kapital angesehen wird. Aus volkswirtschaftlicher Sicht darf dabei die ursprüngliche Forderung, dass sich die Bankenregulierung nicht negativ auf die Realwirtschaft auswirken darf, nie aus den Augen verloren werden. Und aus Investorensicht sind Themen wie Rentabilität und Transparenz wichtig.

Schon die Tempofrage bei der Umsetzung sorgt in einem für Banken ohnedies angespannten Umfeld für Probleme. So soll nach Basel III eine bestimmte Eigenkapitalquote sukzessive von 3,5 Prozent in 2013 auf sieben Prozent in 2015 angehoben werden. Beim Stresstest im vergangenen Dezember forderte die EBA aber gleich eine Hinterlegung mit neun Prozent Eigenkapital. Thomas Grauer, Leiter der Abteilung Grundsatz und Regulatorik im strategischen Risikocontrolling bei der LBBW, wies auf diese Diskrepanz anlässlich einer Podiumsdiskussion zum Thema Basel III auf dem Institutional-Money-Kongress Ende Februar hin und wunderte sich: „In Teilen scheint es hinsichtlich der Umsetzungsgeschwindigkeit der Anforderungen nach Basel III unterschiedliche Vorstellungen zu geben.“ Isabelle Vaillant, die für Regulierungsfragen zuständige Direktorin der EBA, hielt dem entgegen: „Es wäre nicht hilfreich für die Banken, die höheren Eigenmittelanforderungen nur langsam zu erfüllen. Schließlich ist es im besten Interesse der Finanzhäuser, hier schnell Fortschritte zu erzielen. Gerade jetzt müssen die Banken den Investoren zeigen, dass sie in guter Form sind, dass sie über ausreichende Kapitalausstattung verfügen und damit sichere Investments darstellen. Die Banken mussten in der jüngeren Vergangenheit enorm hohe Kosten tragen, als die Ratings im Bankensektor insgesamt stark herabgestuft wurden.“

Natürlich ist es für die Bankmanager schwierig, ihre Bilanzkennziffern derart schnell an die Regulierungs-Anforderungen anzupassen, andererseits kommen bankophobe Investoren nicht zurück, so lange sie in den Bankbilanzen eine zu dünne Kapitaldecke und eventuell undeklarierte Risiken vermuten müssen.

Fakt ist: Die finalen Fassungen von Verordnung und Richtlinie müssen spätestens Ende 2012 verabschiedet sein, weil laut Basel III das neue Regelwerk ab 2013 schrittweise in Kraft treten soll. Damit verbleibt extrem wenig Zeit zwischen finaler Gesetzes-Verabschiedung und Umsetzungs-Start. „Kleinere Anpassungen der bereits vorliegenden Vorschläge sind hierbei durchaus noch möglich, grundlegende Änderungen sind hingegen wohl nicht mehr zu erwarten“, schreibt Deloitte in seinem White Papier über Basel III vom November 2011. Damit stehen die Kreditinstitute vor der Herausforderung, ihre Meldewesen mit den entsprechenden Kennzahlen bereits umzustellen, aber noch flexibel genug zu halten, um kleinere Anpassungen vornehmen zu können.

Single Rulebook

Der zweite Knackpunkt ist das Finden einheitlicher Regeln. Bisher war es in der EU üblich, Regulierungen als Richtlinie zu erlassen, die dann von den Einzel­staaten angepasst werden konnten – beispielsweise die derzeit gültige Capital Requirements Directive?III. Diesmal will die EU-Kommission jedoch die neue Re­gulierung in Form von zwei Dokumenten erlassen: einer Richtlinie (Directive) und einer EU-Verordnung (Regulation, Single Rulebook). Das Problem dabei: Die Ver­ordnung ist unmittelbar von allen Banken anzuwenden – hier gibt es also kaum Umsetzungsspielraum für die nationalen Gesetzgeber. So viele Länder unter einen Hut zu bekommen ist aber nicht so einfach, dass das problemlos über den Verordnungsweg gemacht werden kann. Der Regulator zieht sich dabei auf das Argument Finanzkrise zurück: „Eine genaue Analyse der Ereig­nisse in den letzten Monaten und Jahren zeigt deutlich die ­Notwendigkeit für ein ­einheitliches und ­harmonisiertes regulatorisches Umfeld“, ­erklärt Vaillant.

Die Bankensysteme der Mitgliedsstaaten sind aber keineswegs homogen, daher wird derzeit weiterhin um die Gestalt dieser ­einheitlichen Verordnung, die im Sommer 2012 durch EU-Parlament und EU-Rat verabschiedet werden soll, intensiv gerungen. Sie gibt beispielsweise eine Definition, was genau unter Eigenmitteln zu verstehen ist, wie die Quoten für Liquidität und Ver­schuldungsgrad aussehen sollen oder wie die einzelnen Risikokategorien mit Eigenkapital zu unterlegen sind. Darüber hinaus enthält die Verordnung bestimmte Offenlegungspflichten.

Gold Plating nicht erwünscht

Dass die EU-Kommission auf ein einheitliches Aufsichtsrecht drängt, ist nicht auf bürokratische Ignoranz zurückzuführen, sondern hat gute Gründe. Zum einen will und muss man verhindern, dass Banken regulatorische Arbitragemöglichkeiten nutzen, und zum anderen soll ausgeschlossen werden, dass die einzelnen Staaten „Gold Plating“ betreiben, also ihr nationales Bankengesetz strenger gestalten. Auch hier besteht die ­Befürchtung darin, dass das zu Wettbewerbsverzerrungen führt. Müssen Banken in einem Land höhere Vorgaben erfüllen, kann es sein, dass sie dafür in anderen Ländern ihr Geschäft zurückfahren müssen, wodurch der angestrebte „gemeinsame Markt“ bedroht wäre. Außerdem ermöglichen es einheitliche Regelungen, bei Bedarf zukünftig rascher aufsichtsrechtliche Änderungen vorzunehmen.

Bisher nehmen die EU-Länder zu einzelnen Punkten aber noch sehr unterschiedliche Haltungen ein. „Die Positionen sind sehr national, und ich halte es nicht für ­verantwortungsvoll, so zu handeln. Ich verstehe, dass einheitliche Regeln teilweise zu großen Änderungen in den einzelnen Ländern führen. Aber es gibt keine strukturellen Probleme, die sich nicht kollektiv lösen ­lassen würden“, wirbt Vaillant für mehr Konvergenzbereitschaft beim Finden der gemeinsamen Regeln. Sie appelliert: „Es geht schließlich um die zukünftige Sicherheit des Bankensektors. Und wenn Banken in die Situation kommen, dass sie gerettet werden müssen, geht es auch um die ­Sicherheit des öffentlichen Sektors.“  

Ein Beispiel für unterschiedliche Ansichten ist das Kernkapital. Basel III fordert, das harte Kernkapital schrittweise von jetzt zwei bis 2019 auf sieben Prozent zu erhöhen. Während Frankreich und Deutschland die EU-Kommission mit ihrem Wunsch nach einheitlichen Regeln unterstützen, würden Großbritannien und Schweden von ihren Banken gern höhere Kapitalpuffer verlangen. In beiden Ländern ist das Bankensystem jeweils um ein Vielfaches größer als die Wirtschaftsleistung des Landes. Im Falle einer Bankenrettung stünden schließlich nationale Steuergelder auf dem Spiel, so die Argumentation der Briten und Schweden. Die beiden Länder konnten sich schließlich durchsetzen, und bei der ­ECOFIN-Sitzung am 15. Mai wurde den Mitgliedsstaaten die Flexibilität eingeräumt, bis zu drei Prozent zusätzliche Eigenkapitalpuffer von ihren Banken zu fordern, bis zu fünf Prozent mit Genehmigung der Kommission. Die Schweiz fordert übrigens von ihren Banken bereits jetzt höhere Eigenkapitalquoten – auch als „Swiss Finish“ bezeichnet –, da auch dort die Banken ein extrem großes Gewicht haben.

Trotz aller Globalisierungsbemühungen sind ­also nationale Besonderheiten nicht vom Tisch. So leiden Österreichs Banken aktuell unter den Problemen in Ungarn, britische Banken haben ein erhebliches, um nicht zu sagen zu hohes Gewicht am BIP des Landes, und in Spanien schlägt sich die Immobilienkrise stärker nieder als in an­deren EU-Staaten. Regulatorin Vaillant ­erkennt das durchaus: „Das Problem ist: Regulierung ist rigide, aber nicht alle Situationen lassen sich in einem Rechtstext antizipieren. Aus wirtschaftlicher Sicht müssen die nationalen Aufsichtsbehörden vielleicht einer bestimmten Situation Rechnung tragen, um ihren Bankensektor sicherer zu machen.“ Hier scheint die einheitliche Regulierung der notwendigen Flexibilität zunächst entgegenzustehen. Die EU möchte aber den besonderen Bedürfnissen, die sich auf ­Makroebene ergeben, Rechnung tragen, daher erklärt Vaillant: „Wir haben vor, in die einheitliche Regulierung für bestimmte Themenbereiche Rahmen zu integrieren, innerhalb derer flexibel reagiert werden kann. Nehmen Sie das Beispiel Spanien, wo es gerade eine Immobilienblase gibt. Wenn der nationale Aufseher in dieser Situation die Eigenmittelanforderungen der Banken heraufsetzen möchte, soll er uns die Situation sowie seine vorgeschlagene Anpassungsmaßnahme erklären. Wenn wir die Maßnahme akzeptieren, muss sie nicht nur für spanische Banken, sondern beispielsweise auch für die spanische Niederlassung einer deutschen Bank gelten, sonst würde die Sicherheit ja nicht erhöht. Außerdem muss so ­etwas transparent und koordiniert laufen. Als koordinierende Stelle könnte ich mir die EBA vorstellen.“

Eigenkapital stärken

Der dritte Knackpunkt ist die Definition des Eigenkapitals. Die Regulierung sieht vor, dass höhere Rückstellungsmöglichkeiten in der Bilanz (Drohverlustrückstellungen) die erwarteten Verluste auffangen und die höheren Eigenkapitalpuffer die unerwarteten Verluste. Daher ist ein zentraler Punkt der reformierten Bankenregulierung die ­Eigenmittelausstattung. „Hybride Kernkapitalinstrumente (Tier 1), die im Fall einer Unternehmensfortführung zuvor als verlustabsorbierend angesehen wurden, haben sich in der Praxis als unwirksam erwiesen“, ­begründet der Verordnungsvorschlag der EU-Kommission vom 20.7.2011, und weiter: „Eine unzureichende Harmonisierung der Eigenkapitaldefinition in der EU hat zu dieser Lage beigetragen, mit verschiedenen Mitgliedsstaaten, die wesentlich unterschiedliche Auffassungen darüber vertraten, welche Bestandteile des Eigenkapitals als ­Eigenmittel gelten sollten und welche nicht. Gemeinsam mit der Tatsache, dass die ­regulatorischen Quoten die tatsächliche Fähigkeit eines Instituts, Verluste zu absorbieren, nicht korrekt widerspiegelten, wurde dadurch die Fähigkeit des Marktes beeinträchtigt, die Solvenz von Instituten in der EU genau und kohärent zu bewerten. Dies verschärfte wiederum die finanzielle Instabilität in der EU.“

Daher wird nun die Definition des Kernkapitals (Common Equity) rigider als bisher. Nur noch das eingezahlte Gesellschaftskapital – also etwa die Aktien – und die ­Gewinnrücklagen sollen dazu zählen, aber es gibt noch Gerangel darum. „Was genau zum harten Kernkapital zählt, ist extrem wichtig, denn es definiert den Zähler der ­Eigenmittel-, Liquiditäts- und Verschuldungsquoten“, so Vaillant. Bei den deutschen Instituten geht es dabei um die stillen Einlagen. Sie summieren sich dem Vernehmen nach auf bis zu 50 Milliarden Euro und müssen nun in andere Eigenkapitalformen getauscht werden.

Einfluss auf Realwirtschaft

Eine Gefahr wird darin gesehen, dass die Banken aufgrund ihrer Bilanzverkürzung weniger Kredite vergeben und davon eine Kontraktionswirkung auf die Wirtschaft ausgeht. Dr. Michael Kemmer, Hauptgeschäftsführer des Bundesverbands deutscher Banken, geht darauf in seiner Dinner Speech anlässlich des Mittelstandstags 2011 ein: „Kredite, Unternehmenskredite, werden (…) weiterhin das zentrale Geschäftsfeld der Banken bleiben, hier und da sogar noch an Gewicht hinzugewinnen. Mittelfristig werden die Finanzierungskosten ohnehin noch risikogerechter werden, als sie es bislang schon sind. Mit anderen Worten: Ein Unternehmen, das große Risiken in sich birgt, dessen Bonität Mängel aufweist, muss eben mehr für einen Kredit bezahlen.“

Außerdem könnten die bilanziellen Umstellungen der Bankbilanzen eine gewisse Eigendynamik entwickeln. Wenn die Banken sich entschulden und ihre Eigenkapitalbasis stärken müssen, hat dies eine Verkürzung der Bankbilanzen zur Folge. Das lässt sich aktuell beobachten, da viele Banken Geschäftsbereiche abstoßen, insbesondere im Ausland. Die Befürchtung ist, dass derzeit alle Banken mit dem Verkauf von Beteiligungen durch dieselbe Tür wollen. Dazu Bankanalyst Michael Dawson-Kropf von Fitch: „Es ist tatsächlich so, dass bei den Banken überwiegend die gleichen Assetklassen abgebaut werden. Die Krise und die von der EU-Kommission verordnete Bilanzschrumpfung zwingen Banken dazu, Assets abzubauen, die risk-weighted assets (RWAs) fressen. Das sind zum Beispiel High Yields und Emerging Markets im Tradingbook. Außerdem ziehen sich Banken in ihre Heimatmärkte zurück.“

Quo vadis, Rentabilität?

Nun zu den Investoren, auf deren Schultern das Eigenkapital der Banken liegt: Da Banken sich risikogerecht finanzieren müssen, sind sie gezwungen, ihre Eigenkapitalbasis zu stärken, wozu sie Investoren benötigen. Beispiele für die Investorensuche sind die Kapitalerhöhung der Unicredit im Januar oder die Umwandlung von Hybridanleihen in Aktien bei der Commerzbank dieses Frühjahr. Investoren erwarten aber neben der Solidität ihrer Anlagen auch eine attraktive Rendite, jedoch drückt die Regulierung auf die Rentabilität. Während vor der Finanzkrise im Bankensektor Eigenkapitalrenditen von 20 oder 25 Prozent als normal galten, ist die Frage, welche Eigenkapitalrenditen unter Basel III zu erwarten sind.

Als Regulierer wollte sich Vaillant nicht zu konkreten Rentabilitätszahlen äußern, aber es wurde deutlich, dass ihr 25 Prozent als zu hoch erscheinen. Dazu erklärt Dawson-Kropf: „Mit der Berichtssaison 2011 haben auch die letzten großen Banken ihre Renditeziele einkassiert. Die Größen, die uns jetzt genannt werden, bewegen sich zwischen zehn und 15 Prozent.“

Die Märkte scheinen sich jedenfalls auf niedrigere Renditen einzustellen, was am deutlichen Kursverfall vieler börsennotierter Banken seit 2007 abzulesen ist. Der Bankensektor underperformt den MSCI Global World Aktienindex seit 2005 um knapp 60 Prozent. Beispielsweise ist BNP Paribas von ihrem Höchstkurs von 91,60 Euro im Mai 2007 auf nunmehr 26 Euro im Mai 2012 gefallen, ebenso hat sich der Kurs der Deutschen Bank gedrittelt von 107,45 Euro (Mai 2007) auf jetzt 30 Euro. Die Frage ist, ob es das jetzt bereits war oder ob weitere Rückgänge zu befürchten sind.

Transparenz

Um Transparenz geht es Investoren natürlich auch, und nach der Finanzkrise hatten viele das Gefühl, dass die Risiken in den Bankbilanzen keineswegs so transparent ­waren, wie sich Investoren das gewünscht hätten. Dawson-Kropf sieht das jedoch differenziert: „Die Herausforderung ist nicht so sehr die Transparenz, denn wenn ich als Ratinganalyst Information anfrage, dann stellen uns die fast alle Banken zur Verfügung. Es stellt sich eher die Frage, ob die Daten und die Annahmen konsistent sind – weil wir vergleichen. Aber machen wir uns nichts vor. Transparenz gab es auch 2007 schon. Jeder wusste, welche Bank highly leve­raged war, es wurden nur nicht die richtigen Schlüsse gezogen. Das kann ich auch nicht mit einem Regelwerk hinkriegen, sondern dazu brauche ich erfahrene und mutige Analysten.“

Bleibt zu hoffen, dass die Banken nach der Umsetzung der neuen Regulierung transparente und solide Wirtschaftsunternehmen sind und die Investoren die richtigen Schlüsse aus den zur Verfügung gestellten Informationen ziehen.

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